Особое мнение

все

Интервью

вопрос-ответ

задать вопрос

Эксперты

Падение в России объемов производства сельскохозяйственной продукции за годы реформ привело к росту импорта жизненно важных продуктов питания, в результате чего в настоящее время обострилась проблема продовольственной безопасности страны. Обеспечение продовольственной безопасности — одно из приоритетных направлений деятельности государства. В России правовые отношения в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов регулируются Федеральным законом от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и другими нормативными правовыми актами.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Правительство Российской Федерации постановило (Постановление от 8 апреля 2004 г. N 201), что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в частности контроль и надзор в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, является Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), которая в пределах своей компетенции контролирует и координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам государственного контроля (надзора) в закрепленной сфере деятельности. Россельхознадзор непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации осуществляет такие государственные функции, как выдача ветеринарных, карантинных, фитосанитарных и иных разрешений (сертификатов) и свидетельств на поднадзорные грузы при их перевозках.

О направлениях деятельности, целях и задачах Россельхознадзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, о проблемах действующего законодательства в указанной сфере журналу «Законодательство» рассказал руководитель Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Сергей Алексеевич Данкверт.

— Сергей Алексеевич, как на федеральном и региональном уровнях контролируется проверка ввозимой из-за рубежа продукции на наличие пестицидов?

— Наличие пестицидов в пищевой продукции — это, прежде всего, вопрос безопасности растительной продукции для потребителя. Вопрос это довольно непростой. Дело в том, что многие государственные и коммерческие лаборатории не хотят заниматься такими проверками, к тому же не все они имеют для этого необходимые технические возможности.

Российская система контроля изначально строилась исходя из наследства, которое досталось нам от Советского Союза. А в Советском Союзе импорта было мало, опыта работы с крупными и разнообразными поставками из разных стран мира накопить не удалось.

В 2004 г., когда создавалась Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, мы стали разрабатывать принципы допуска на рынок продукции растениеводства и столкнулись с тем, что страны-экспортеры не хотят придерживаться российских норм. Такая ситуация объяснялась, в частности, определенной разницей в нормах: российские требования в целом строже, чем западные (и это неплохо для потребителя — жесткие нормы дают более высокие гарантии безопасности).

Эту проблему мы успешно разрешили. На сегодняшний день российские нормы признаны основными странами, поставляющими нам растительную пищевую продукцию, с их компетентными службами заключены соответствующие соглашения. Первый меморандум по обеспечению безопасности поставляемой в Россию растительной продукции мы подписали с Европейским сообществом, тем самым взаимопонимание было достигнуто со всеми 27 входящими в него странами. Затем присоединились и другие страны — Чили, Аргентина, Турция…

В настоящее время можно сказать, что ситуация в целом урегулирована. Страны-поставщики признают российские нормы. Определены компетентные зарубежные лаборатории, в которых уполномоченные службы этих стран обязались проводить анализы по российским стандартам. В любой стране, поставившей нам ту или иную партию растительной пищевой продукции, перед ее отгрузкой обязательно проводится мониторинг безопасности по российским нормам. Помимо этого, вводится система сопровождения каждой партии груза соответствующими документами, официально подтверждающими соответствие продукции российским нормативам.

Тотальные проверки на границе невозможны, потому что на исследования требуется немало времени, по некоторым видам продукции — до двух недель. Поэтому мы и создали систему, при которой безопасность продукции должна гарантировать страна поставщик – на основании собственного мониторинга.

Российская государственная система мониторинга основана на том, что мы усиливаем контроль по отношению к тем странам, которые не вполне выполняют российские требования, выясняем, аттестованы ли и уполномочены ли их лаборатории на отгрузку той продукции, которая к нам поступает.

Также решен и вопрос мониторинга продукции, производимой внутри страны.

Если в рамках государственного мониторинга обнаруживается продукция, содержащая остатки пестицидов, превышающие российские нормы, мы принимаем соответствующие меры к нарушителям.

— Соответствуют ли показатели безопасности сырья и пищевых продуктов в России международным требованиям?

— Codex Alimentarius, как и многие другие международные нормативные документы, дают лишь рекомендации относительно того, какими должны быть национальные нормы, но каждая страна определяет их сама. Это связано, прежде всего со структурой потребления отдельных видов продуктов питания в тех или иных странах и с тем, что одни и те же вещества в каких-то странах разрешены для употребления, а в других не используются. Так, есть антибиотики, которые в России применяются при лечении людей, а на Западе от них давно отказались, оставив лишь в арсенале ветеринарии. Унифицированного подхода нет.

Нормы, принятые Минздравсоцразвитием для нашей страны, многие западные компании критикуют в первую очередь из-за отличий от западных норм. Это вполне естественно.

Единые стандарты Codex Alimentarius, применяемые в международной практике законодательного регулирования производства продуктов, разрабатываются и утверждаются Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ) и Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО).

— Какие меры принимает Россельхознадзор в части предотвращения заноса на территорию России возбудителей опасных и особо опасных болезней, общих для человека и животных?

— Существует целый комплекс мер, основанных на международной практике. С точки зрения безопасности, ветеринарная практика Советского Союза, отличавшаяся очень жесткими нормами и подходами, в значительной степени себя оправдывала.

Такие неблагополучные страны, окружающие нас, как страны Закавказья, Китай, Киргизстан, сталкиваются с целым рядом проблем из-за наличия на их территории особо опасных заболеваний.

Наш комплекс защиты основан на принципах Международного эпизоотического бюро и постулирует доверие ветеринарной службы страны-импортера к ветеринарной службе страны-экспортера. Это доверие подразумевает выполнение национальной ветеринарной службой целого ряда мероприятий при поставках продукции в другую страну.

Однако в 1990-е годы в отношениях с некоторыми странами возникли серьезные проблемы. В те годы мы даже не поднимали вопрос о том, чтобы оценить профессионализм американской или канадской ветеринарных служб: главной задачей в тот период, в условиях сильного спада отечественного аграрного производства, было бесперебойное получение мяса. Постепенно эти страны привыкли к тому, что многие их поставки не подвергаются проверке. Когда ситуация в России стабилизировалась, их уже сложно было убедить в том, что у нас к их продукции есть ряд серьезных претензий.

Поэтому наши мероприятия были направлены на то, чтобы оценить дееспособность ветеринарной службы страны-экспортера, определить, проводятся ли в этой стране те мероприятия, которые обеспечивают выполнение российских норм безопасности. Отсутствие, скажем, мониторинга по российским нормам говорит о том, что страна не может гарантировать выполнение требований нашего национального законодательства.

Что касается мероприятий, направленных на ликвидацию каких-то заболеваний, то и здесь ситуация непростая. Пример даже таких цивилизованных стран, как Великобритания, показывает, как порой из-за чьих-то просчетов уничтожаются тысячи животных, что влечет тяжелые экономические потери.

Поэтому наша система основана в первую очередь, на допуске к поставкам в Россию стран с компетентными ветеринарными службами, а также конкретных предприятий, реально способных выполнять российские требования безопасности. Такая стратегическая программа была принята с момента организации Россельхознадзора. Теперь нам в случае нарушений не обязательно принимать те или иные меры к целой стране, мы можем воздействовать на конкретных нарушителей — предприятия, поставившие недоброкачественную продукцию. Поэтому мы инспектируем предприятия, заинтересованные в поставках своей продукции в Россию, во всем мире. Эти предприятия охотно демонстрируют свою способность выполнять российские нормы и наличие мониторинга на безопасность по российским нормам.

— Бывают ли какие-то проблемы в отношениях с иностранными поставщиками?

— Конечно, не все идет гладко. В течение нескольких лет у нас возникали довольно серьезные сложности. Последняя была вызвана тем, что наши коллеги из США отказались выполнять российские ветеринарные нормы безопасности в отношении свинины, и мы полгода обсуждали эту ситуацию. Кстати, в международном законодательстве обязанность страны-экспортера выполнять требования страны-импортера четко прописана, в том числе в соглашении по ВТО.

Чтобы обеспечить безопасность поставок, в ноябре 2009 г. мы ввели систему сплошного мониторинга всей американской продукции, и в декабре 2009 г. сразу 13 крупных американских предприятий были ограничены в поставках свинины в Россию из-за обнаружения в ней антибиотиков. Иными словами, то, что не делают поставщики у себя дома, мы делаем здесь — на границе берем пробы, а потом по результатам мониторинга принимаем меры к предприятиям-нарушителям.

При столь неконструктивной позиции американцев нам приходится работать с теми саморегулируемыми организациями, которые есть на рынке, в том числе с ассоциациями, которые занимаются импортом такой продукции. Мы встречаемся с ними по необходимости — один, два, три раза в месяц и информируем их о том, в каких странах могут быть проблемы, связанные с тем, что их ветеринарные службы не выполняют наши требования.

Нами создана многоступенчатая система контроля в области обеспечения безопасности поднадзорной пищевой продукции. При этом мы считаем, что в существующей на нынешний день системе все еще есть ряд недостатков. Распределение полномочий между федеральным центром и регионами требует осуществления регионами мониторинга безопасности — как импортной, так и отечественной продукции.

Положим, мы проверили и допустили к поставкам то или иное предприятие, провели мониторинговое исследование. Но наши мониторинговые исследования в зависимости от страны поставки и размеров партии продукции могут охватывать одну партию из ста или даже тысячи партий. Когда же продукция поступает на территорию субъекта Российской Федерации, там местными ветеринарными органами должен проводиться собственный мониторинг безопасности — как продукции, произведенной на собственной территории, так и импортированной. К сожалению, в субъектах Российской Федерации это делается далеко не всегда. Поэтому мы хотим ввести трехуровневую систему, которая подразумевает наличие обязательного предотгрузочного мониторинга в стране-поставщике, обязательного федерального государственного мониторинга и обязательного регионального мониторинга.

При этом особое значение имеет действенная система мониторинга, позволяющая проверить выполнение требований российского законодательства всеми предприятиями, экспортирующими продукцию в Россию. Наличие этой системы надзора, в контрольных точках используемой на предприятиях технологии производства, обеспечивает эффективность такого контроля.

Основные разногласия между бизнесом и нашей службой возникают из-за того, что бизнес не хочет брать на себя ответственность за безопасность продукции. Когда мы предлагаем меньше контролировать, никто против этого не возражает. Но, с нашей точки зрения, уменьшение масштабов контроля не должно сказываться на уровне безопасности продукции. Да, мы готовы перейти на менее затратный механизм государственного контроля, нас вполне устроит система, которая существует в западных странах и основана на высокой ответственности предприятий, мы также можем переложить бремя ответственности на производителя. А готовы ли наши производители к такому уровню ответственности, как в США? Готовы ли они сесть в тюрьму на пять лет или заплатить штраф в $10 000 либо одновременно и заплатить штраф, и сесть в тюрьму, если не выполняют требования закона в отношении безопасности реализуемой ими пищевой продукции?

Думаю, система обеспечения безопасности будет корректироваться. Изменения, как мы считаем, прежде всего, должны быть направлены на повышение ответственности производителей.

— 1 мая 2009 г. вступил в силу Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В нем разграничиваются полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, касающиеся осуществления ветеринарного надзора. Какие меры уже приняты для такого разграничения? Возможна ли ситуация, когда за одни и те же нарушения предприниматель платит дважды? Если да, то, как это устранить?

— Действительно, такое дублирование было. Дело в том, что система разграничения полномочий отработана не до конца. Она сложилась в соответствии с решениями, принятыми еще в 1990-х годах. Эти решения стали основой документов, подписанных в 1993 г., когда формировалось СНГ.

На сегодняшний день ситуация улучшилась практически во всех субъектах федерации, разработаны соответствующие соглашения об урегулировании данной проблемы. Практически все проверки сейчас ведутся нами совместно с ветеринарными службами субъектов федерации.

Что касается разграничений, то мы предлагали адаптировать к нашим условиям американскую систему. Она предусматривает, что при распределении полномочий между федеральным центром и субъектами федерации именно субъект отвечает за все, что происходит на его территории. А все перемещения поднадзорной продукции из субъекта в субъект, а также экспорт и импорт находятся в ведении федеральных служб. Контроль за продукцией и предприятиями, поставляющими продукцию в другие штаты либо на экспорт, также осуществляет федеральная служба.

В США примерно 6300 предприятий имеют аттестацию, позволяющую осуществлять поставки из одного штата в другой и на экспорт. На каждом из этих предприятий находится федеральный служащий.

У нас всего этого нет. Экспорт осуществляется в России согласно тем документам, которые выписал ветеринарный врач в любом месте субъекта федерации. А федеральная служба не может в таком случае давать какие-либо гарантии, потому что сама наша система не позволяет контролировать действия каждого ветеринарного врача. Думаю, нам необходим более серьезный контроль за экспортом. Мы ведь стали производить больше продукции. Уже никто не говорит о том, что наша страна не будет экспортировать мясо. Так, в 2009 г. Россия поставила 1800 тонн мяса птицы во Вьетнам. Круг импортеров мог бы стать шире, но Европа не пускает Россию на свой мясной рынок, выдвигая целый ряд технических причин.

Возвращаясь к вопросу о разграничении полномочий, скажу, что он сейчас рассматривается в комиссии по административной реформе. Думаю, что для решения насущных проблем логичнее всего было бы гармонизировать законодательство.

— Расскажите, пожалуйста, о приоритетных направлениях деятельности и задачах Россельхознадзора в 2010 г.

— Это обширная тема. Одна из основных наших задач — обеспечение благополучия страны в тех сферах, которые нам подведомственны и в отношении которых мы осуществляем надзорную деятельность. Сказанное касается и защиты растений — мы сталкиваемся с серьезными проблемами, связанными с распространением болезней и вредителей растений. Если обратиться к проблемам Европы, то за последние 10-15 лет она получила около 15 карантинных объектов, которые уже стали для нее не карантинными, а обычными. Такая же ситуация сложилась и в ветеринарии, надзоре за особо опасными заболеваниями животных.

Принимаемые нами меры направлены на пресечение возникновения ситуаций, связанных с крупными экономическими последствиями. К сожалению, их не всегда можно пресечь усилиями одной нашей службы.

В связи с распространением африканской чумы свиней нам придется привыкнуть к новым условиям: свиноводство будет вестись только на тех предприятиях, которые могут обеспечить закрытый режим работы. О привычном порядке, когда люди имели животных в личных подсобных хозяйствах и кормили пищевым отходами, придется забыть: увы, это уже вчерашний день.

В числе наиболее приоритетных направлений работы отмечу переход к другим системам контроля. Надо отказаться от тотального контроля, связанного с большим количеством документов и при этом не способного обеспечить полную безопасность. Наличие сопроводительных документов, выданных ветеринарной службой субъекта, не дает гарантии того, что продукция действительно соответствует стандартам. Наш мониторинг говорит о том, что часто качество продукции не соответствует заявленному в сопроводительных документах. Поэтому мы предлагаем усилить ответственность бизнеса за безопасность пищевой продукции, что потребует введения систем внутреннего контроля. Его надо установить в законодательном порядке.

— Планируются ли какие-либо изменения в законодательстве по этому поводу?

— Еще в марте 2009 г. мы разработали соответствующие антикоррупционные меры, которые следовало бы отразить в законодательстве. Наши предложения рассматриваются, но, к сожалению, это процесс небыстрый.

В числе прочего мы планируем, во-первых, сократить срок выдачи разрешений. Само по себе разрешение не должно давать чиновнику возможность иметь какой-то запас времени, чтобы он не мог искусственно затягивать решение вопроса. Разрешение — это в первую очередь документ, на основании которого мы потом могли бы проводить проверку продукции — чтобы не возникало сомнений в компетентности и беспристрастности того же чиновника. Во-вторых, следует уменьшить количество документов, необходимых для перемещения продукции, например, исключить запросы, которые идут от ветеринарных служб субъектов федерации в Россельхознадзор. Эти запросы сопровождаются услугами, которые Россельхознадзор обеспечивает бесплатно, но за которые ветеринарная служба субъекта федерации берет деньги. За свое обращение в Россельхознадзор она брать деньги не должна, необходимо введение уведомительной системы. А мы, если получаем импортную продукцию, даем информацию ветеринарному врачу субъекта федерации о том, что эта продукция придет на его территорию.

Механизм перемещения продукции необходимо продумать в деталях. Здесь возможны два варианта. Первый, согласно которому каждый кусок мяса помечается штрих-кодом или электронным чипом, — это европейская система, в которую Евросоюз вложил немалые деньги. Другая система — менее затратная, но столь же эффективная — применяется в Америке, где каждый, кто торгует мясом, регистрируется, берет на себя обязательство представлять все необходимые документы контролирующим службами и подписывает с ними соответствующее соглашение.

Наша задача заключается в том, чтобы убрать из оборота лишние бумаги и повысить реальную ответственность за безопасность продукции.