Вчера в Москве состоялась презентация доклада Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС) на тему: «Продовольственная безопасность в России: мониторинг, тенденции и угрозы».

Продовольственная безопасность является одним из важнейших направлений обеспечения национальной безопасности страны. Цели, задачи, критерии сформулированы в Доктрине продовольственной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ в 2010 г. (далее – Доктрина). В соответствии с Доктриной стратегическая цель продовольственной безопасности в России – обеспечение населения страны безопасной сельскохозяйственной продукцией, рыбной и иной продукцией из водных биоресурсов и продовольствием.

По результатам исследований сделаны выводы и сформулированы предложения, часть из которых приведена ниже.

1. По системе мониторинга продовольственной безопасности:

– целесообразно сократить число показателей, включенных в перечень в сфере обеспечения продовольственной безопасности, отказаться от тех целевых показателей, которые невозможно численно определить, подготовить методику обработки исходной информации и расчета показателей на уровне Федерации и ее субъектов, разработать формат национального доклада о продовольственной безопасности в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации;

– для обеспечения сопоставимости показателей продовольственной безопасности в России и других странах, проверки достоверности расчетов Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН (Food and Agriculture Organization — FAO) по России целесообразно дополнить российский перечень показателями, которые FAO использует для оценки состояния продовольственной безопасности;

– наряду с показателями продовольственной независимости по отдельным видам продукции целесообразно в систему мониторинга ввести показатель общего уровня продовольственной независимости, методика которого была предложена в настоящем исследовании;

– для обобщенной оценки соответствия фактического потребления рациональным нормам по регионам целесообразно использовать показатель степени соответствия общего набора потребленных продуктов рекомендуемому (вычисляется как отношение стоимости фактического рациона питания в текущих ценах к стоимости рекомендуемого рациона в тех же ценах);

– для оценки экономической доступности продовольствия целесообразно пользоваться показателем, который показывает, сколько наборов продуктов фактического или рекомендуемого рациона можно купить на сумму потребительских расходов. Различие в этих показателях позволит выявить дифференциацию регионов по экономической доступности продовольствия.

2. По оценке состояния продовольственной безопасности в России:

– пороговые значения показателей продовольственной независимости уже превышены по зерну (в 2012 г. фактическое значение 134,8% при пороговом – 95%), маслу растительному (132,4% против 80%), сахару (87,8%, против 80%). По зерну и растительному маслу Россия обеспечивает не только собственное население, но и около 50 млн человек из других стран мира. По молоку уровень продовольственной независимости составлял в 2012 г. 80,2%, а по мясу – 75,9%, что примерно на 10 п.п. ниже пороговых уровней, установленных Доктриной продовольственной безопасности. По отдельным видам молочной продукции (сыр, масло, сухое молоко) самообеспеченность значительно ниже порогового уровня. По отдельным видам мясной продукции, в частности по говядине, фактический уровень независимости более чем в 2 раза меньше порогового уровня;

– рациональные нормы потребления в среднем по стране достигнуты по шести из 10 основных групп продуктов (хлеб, картофель, мясо, яйцо, сахар и растительное масло). Меньше рациональной нормы потребляется фруктов (64,2%), молока и молокопродуктов (75,5%), овощей и рыбы (84-85%). Средний рацион сбалансирован по белку и энергии;

– общий уровень продовольственной независимости в России достаточно устойчив по годам и в последнее десятилетие менялся в узком диапазоне 87-89%. Широко распространенное в экономической литературе мнение, что ослабление национальной валюты способствует повышению продовольственной независимости страны, не так очевидно. Скорее нужно говорить о том, что резкое ослабление национальной валюты создает дополнительные стимулы для национальных производителей, однако рост стоимости импортного продовольствия может привести к ухудшению общего показателя продовольственной независимости, что и произошло после кризиса 1998 г.;

– улучшается состояние продовольственной безопасности по потреблению во все большем числе регионов. Если в 2011 г. число регионов, в которых уровень потребления превысил 90% от рекомендованной нормы, составляло 38, то в 2012 г. – уже 49. В том числе увеличилось число регионов, в которых рекомендованная норма потребления превышена – соответственно, 12 и 16 регионов. Если с возможностью питаться по рекомендованным нормам ситуация улучшилась, то по потреблению животного белка – ухудшилась в региональном разрезе: увеличилось число регионов, в которых потребление животного белка ниже рекомендуемой нормы – с 8 до 9. Наименьшее потребление белка животного происхождения в Тыве и Ингушетии;

– экономическая доступность продовольствия в целом по стране немного улучшилась, увеличилось число регионов, в которых можно было обеспечить потребление по рациональным нормам или сверх них в рамках уже сложившихся расходов на потребление. В части из них – переход к потреблению по норме позволил бы даже сократить расходы на продовольствие (Чечня). Однако сохраняется дифференциация регионов по экономической доступности, что крайне нежелательно. На сумму всех потребительских расходов можно купить от 1,6 сложившихся наборов питания (в Ингушетии) до 4,9 (в Москве) или от 1,1 набора питания по рациональным нормам (в Ингушетии) до 4,7 (в Москве). В зоне особого риска по экономическому доступу к продовольствию – Тыва и Ингушетия. Сохранение регионов с высокой долей расходов на питание, необеспеченностью рационов белком, низкой экономической доступностью продовольствия и высокой плотностью населения формирует очаги социальных конфликтов (зона наивысшего риска – Ингушетия);

– анализ потребления в целом по стране по децильным группам в зависимости от среднедушевых располагаемых ресурсов показывает, что нижние три группы страдают от недоедания, а верхние три – потребляют существенно больше продуктов питания, чем предусмотрено рациональными нормами. В рационах питания нижних групп ощущается недостаток белков, в том числе животного происхождения. Даже по общей калорийности эти рационы явно недостаточны для нормального жизнеобеспечения. В трех верхних группах, наоборот, и калорийность, и обеспеченность белками избыточны, что способствует ухудшению показателей продовольственной безопасности по ожирению. В первой децильной группе население получает с продуктами питания только 1910 ккал в сутки. Это означает, что здесь положение с доступом к продовольствию – близко к критическому (минимальное значение по методике FAO – 1819 ккал). Особенно остро положение в городской местности: в первой децильной группе в 2012 г. калорийность питания составила только 1882,3 ккал/чел. в сутки, причем она снижается (в 2011 г. – 1890,5 ккал).
Беднейшие семьи (первая группа) тратили на продовольствие 44,6% своих доходов, а наиболее обеспеченные – 16%;

– сельское население имеет физический доступ к продовольствию, но экономический доступ обеспечивается более дешевыми продуктами (с меньшей степенью переработки, из иных, чем в городе, источников);

– темпы роста цен на продовольствие в России выше, чем в целом по ЕС.

3. По угрозам продовольственной безопасности в России и путям их снижения:

– вымывание малых форм хозяйствования и чрезмерная концентрация сельхозпроизводства. Численность малых форм хозяйствования падает, не обеспечиваются равные условия государственной поддержки сельхозпроизводителей, наблюдается концентрация производства в рамках отдельных предприятий и холдингов. Отсутствуют ограничения по концентрации поголовья животных в хозяйствах разных форм в зависимости от закрепленных за ними площадей сельхозугодий, что ведет к риску распространения заболеваний и увеличению давления на природную среду из-за превышения возможности территории по утилизации отходов. Концентрация производства в отдельных компаниях повышает риски нарушения продовольственного снабжение регионов в случае банкротства. Целесообразно регулировать концентрацию производства в рамках отдельных предприятий и холдингов и поддерживать развитие малого бизнеса;

– подконтрольность значительной части крупнейших производителей сельхозпродукции и продовольствия иностранным юридическим лицам. Так, в 5 из 10 крупнейших производителей сельхозпродукции в число собственников прямо или через ряд юридических лиц входят компании, зарегистрированные за рубежом (пакеты акций от 36 до 99%). В 5 крупнейших производителей сахара (общий объем производства – более 60% от производства в стране) контрольными пакетами владеют компании, зарегистрированные за рубежом. Выявление масштабов этого явления и его природы позволит: (1) предотвратить риски в части замораживания счетов компаний, сокращения производства в критических ситуациях; (2) корректировать политику поддержки бизнеса иностранных компаний за счет бюджетных субсидий;

– «ничейность» государственных сельскохозяйственных земель (92,5% из них не разграничены между РФ, субъектами РФ, районами и сельскими муниципалитетами). Разграничение повысит возможности и интерес к рационализации использования таких земель для пополнения бюджета и развития территории;

– незавершенность земельной реформы, особенно в северокавказских республиках. Это создает условия для массового теневого оборота земли. Основная часть земли в этих республиках закреплена за сельхозорганизациями в постоянное (бессрочное) пользование, отсутствуют легальные возможности оборота земли на этом праве, а подавляющая часть продукции производится в хозяйствах граждан. Целесообразно разработать механизмы оборота прав и легальную передачу земли тем, кто уже ее использует, а также механизм компенсации тем, кто не смог реализовать свои права на землю;

– формирование латифундий и переход крупных землевладений под контроль иностранцев. Имеющиеся в законодательстве ограничения по концентрации сельскохозяйственных земель в руках одного лица не действуют, сбор данных по концентрации земли не налажен. Установленные законом ограничения по передаче сельскохозяйственной земли в собственность иностранных лиц не работают. Статистика площадей, скупленных иностранцами, отсутствует. Отдельные выборочные исследования показывают, что через ряд российских фирм сельскохозяйственная земля уже принадлежит компаниям, зарегистрированным за рубежом.

Преимущества крупного или иностранного землевладения в мировой практике оцениваются неоднозначно. Даже в таких странах, как США, Канада, иностранная собственность запрещается, ограничивается или контролируется. Международные организации поддерживают другие способы инвестирования иностранного капитала в сельское хозяйство. В этой связи и в России целесообразно выявить масштабы явления, сформировать осознанную политику в отношении крупных землевладений, в т.ч. в руках иностранных лиц.